La Sicurezza Collettiva

Alessandra Gentile

Il Capitolo VII (sette) della Carta delle Nazioni Unite (articoli 39-51) disciplina l’azione in caso di minacce alla pace, violazioni della pace o atti di aggressione, conferendo al Consiglio di Sicurezza poteri coercitivi vincolanti. Esso permette misure sanzionatorie (art. 41) o interventi militari (art. 42) per ripristinare la sicurezza internazionale. 

Accertamento (Art. 39): Il Consiglio di Sicurezza determina l’esistenza di una minaccia o aggressione.

Misure non armate (Art. 41): Include sanzioni economiche, interruzione di relazioni diplomatiche o comunicazioni.

Misure armate (Art. 42): Se le misure dell’art. 41 sono inadeguate, il Consiglio può intervenire con forze aeree, navali o terrestri.

Legittima Difesa (Art. 51): Riconosce il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva se ha luogo un attacco armato, fino all’intervento del Consiglio. 

Il capitolo VII rappresenta l’eccezione al divieto dell’uso della forza nelle relazioni internazionali, basandosi su una gestione collettiva delle crisi.

Il Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite e il sistema di sicurezza collettiva: premessa

La Carta delle Nazioni Unite ha definitivamente abolito la libertà di muovere guerra di cui godevano gli Stati tra la fine del XIX secolo e gli inizi del XX secolo. Nella Carta l’accento è posto non tanto sul fenomeno guerra quanto su quello della minaccia e dell’uso della forza. Si sono volute cioè evitare scappatoie, vietando il ricorso alle azioni militari che non possono essere tecnicamente definite come guerra.

Il sistema di sicurezza collettiva prevede un’azione del Consiglio di sicurezza per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. Tra le misure che il Consiglio può intraprendere è previsto anche il ricorso alla forza direttamente da parte del Consiglio stesso.

Hanno per oggetto l’uso della forza anche alcune disposizioni del Capitolo VIII, relative alle azioni coercitive intraprese dalle organizzazioni regionali. Tali azioni, dovendo essere autorizzate dal Consiglio di sicurezza o svolte sotto la sua direzione, possono essere inquadrate nel sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite.

Il Consiglio di sicurezza ha competenza esclusiva in materia di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Le sue delibere possono consistere in raccomandazioni, che non hanno natura giuridicamente vincolante e in decisioni, che sono invece obbligatorie. Non avendo natura procedurale, le delibere di entrambi i tipi sono adottate con il voto favorevole di 9 membri su 15 che compongono il Consiglio. Tra i voti favorevoli devono, però, essere ricompresi i voti dei membri permanenti: Cina, Russia Francia, Regno Unito e Stati Uniti. Pertanto, i membri permanenti possono, con il voto negativo, cd. diritto di veto, bloccare una delibera del Consiglio. Di regola, l’assenza di un membro permanente nella seduta del Consiglio equivale a veto, ma non la sua astensione.

Misure coercitive per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale possono essere prese dal Consiglio di sicurezza dopo che sia stata accertata l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione. Talvolta la situazione di minaccia alla pace non viene espressamente determinata, ma presupposta. Non mancano esempi di misure sanzionatorie intraprese senza una previa determinazione ex articolo 39, per evitare di qualificare la situazione come una minaccia alla pace a causa del disaccordo tra i membri permanenti. Una minaccia alla pace può derivare dal pericolo di ostilità tra due Stati, ma anche da una situazione all’interno di uno Stato, dove è ad es. in corso una guerra civile. Una violazione della pace è generalmente costituita dallo scoppio di ostilità tra due Stati. Il Consiglio vi fa spesso ricorso per evitare di prendere posizione tra i contendenti. Quanto all’aggressione, la sua definizione è contenuta in una risoluzione dell’Assemblea Generale, che costituisce una guida per il Consiglio di Sicurezza. Il Consiglio non opera necessariamente un accertamento formale della situazione.

Il Consiglio di sicurezza può raccomandare o decidere per l’adozione di misure coercitive non comportanti l’uso della forza armata. L’art. 41 detta a riguardo un elenco non tassativo. Tali misure dovranno essere obbligatoriamente eseguite dagli Stati membri solo se siano oggetto di una decisione. Normalmente tali misure non hanno un termine finale e possono essere revocate o sospese con una decisione del Consiglio. Nei casi in cui questo adotti una raccomandazione, gli Stati non avranno ovviamente l’obbligo di eseguire le misure raccomandate.

Le decisioni del Consiglio di sicurezza ex articolo 41 sono diventate frequenti e incidono non solo sull’economia degli Stati oggetto di sanzioni. Quando consistono in un embargo totale, esse comportano problemi anche sotto il profilo umanitario e lasciano spazio per l’invio di medicinali e derrate alimentari. Per ovviare alle conseguenze negative di decisioni pregiudizievoli per l’economia e il benessere della popolazione, il Consiglio di sicurezza ha votato risoluzioni mirate, cd. sanzioni intelligenti, che stabiliscono non solo l’embargo delle armi, ma anche misure nei confronti di una particolare categoria di beni, di individui o di determinate entità non statali.

A partire dall’ attacco terroristico contro gli Stati Uniti del 11 settembre 2001, il Consiglio di sicurezza ha iniziato ad adottare risoluzioni obbligatorie che impongono agli Stati misure da applicare nel loro ordinamento interno in materia di lotta al terrorismo internazionale. Tali risoluzioni hanno destato perplessità poiché il Consiglio di sicurezza si è praticamente attribuito poteri legislativi, una competenza che formalmente non ha secondo la Carta.

Altra tipica azione del Consiglio in materia di mantenimento della pace e della sicurezza è l’adozione di misure provvisorie. Esse possono essere oggetto di una raccomandazione e, secondo alcuni autori, anche di una decisione con effetti giuridici vincolanti, nonostante il tenore letterale della norma di riferimento. Questa seconda tesi troverebbe conferma nella stessa prassi del Consiglio di sicurezza che, nell’adottare una misura provvisoria, ha fatto espresso riferimento agli effetti giuridici vincolanti da questa prodotti.

In materia di mantenimento della pace e della sicurezza i poteri del Consiglio, quando sia necessario intraprendere azioni coercitive, sono esclusivi; non possono essere esercitati da altri organi delle Nazioni Unite. Si può ammettere solo che all’Assemblea Generale è consentito adottare misure provvisorie non vincolanti.

Le delibere con cui si constata un atto di aggressione, minaccia o violazione della pace e si adottano le misure di cui agli artt. 40 e 41 della Carta o si decide di intraprendere azioni coercitive comportanti l’uso della forza armata possono essere oggetto di veto da parte di uno dei membri permanenti del Consiglio di sicurezza. Ciò spiega perché durante la guerra fredda conflitti della più grande importanza, ad esempio il conflitto del Vietnam, in cui sono state direttamente o indirettamente impegnate le grandi potenze, abbiano avuto luogo lasciando completamente ai margini le Nazioni Unite. La ritrovata umanità del Consiglio nei confronti dell’Iraq e le 13 risoluzioni votate contro questo Stato per l’occupazione del Kuwait, hanno comportato una prima deviazione dalla prassi precedente. Da allora il Consiglio di sicurezza ha fatto frequentemente ricorso ai suoi poteri di intervento. Si tratta, però, di una prassi durata circa un decennio e messa in crisi con l’intervento della Nato contro la Repubblica Federale di Jugoslavia e poi con quello degli Stati Uniti e del Regno Unito in Iraq, che ha segnato una profonda divisione del Consiglio di sicurezza. Tale prassi è stata riattivata in occasione dell’intervento in Libia.

I poteri di intervento spettano non solo in caso di conflitto internazionale, ma anche in caso di guerra civile, qualora questa metta in pericolo la pace o in presenza di altre situazioni interne, quali il genocidio. Infatti, l’applicazione di misure coercitive non è preclusa per il fatto che una questione ricada nella sfera del dominio riservato di uno Stato.

Si possono ricostruire tre categorie di operazioni che comportano la dislocazione di truppe nel territorio altrui: l’intervento armato da parte del Consiglio di sicurezza, le operazioni di mantenimento della pace e l’uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza. Le operazioni appartenenti alla prima categoria non hanno mai trovato attuazione; quelle comprese nella seconda non hanno sempre caratteri uniformi. Talvolta, infatti, ad un operazione di peace-keeping si accompagnano elementi di peace-enforcement, in concomitanza con l’istituzione dell’operazione o successivamente.

Meritano un cenno i tentativi di riforma dell’Organizzazione che vanno avanti da oltre un decennio. Tra i punti di maggior rilievo figura l’aumento dei membri del Consiglio di sicurezza, permanenti e non, e l’eventuale attribuzione del diritto di veto ai nuovi membri. Tali tentativi non sono stati coronati da successo. I lavori per la riforma del Consiglio di Sicurezza sono tuttora all’ordine del giorno.

L’intervento armato da parte del Consiglio di sicurezza

Il Consiglio può intraprendere una vera e propria operazione militare mediante forze aeree, navali o terrestri qualora ritenga che per far fronte alla situazione occorrono misure più incisive, o nei casi in cui le misure ex articolo 41 si siano dimostrate inadeguate. L’adozione di misure ex articolo 41 non è preliminare all’intervento armato, poiché il Consiglio potrebbe ritenere che l’urgenza della situazione richieda immediatamente un azione coercitiva implicante l’uso della forza. Tale azione può consistere in dimostrazioni, blocchi o altre operazioni mediante forze aeree, navali o terrestri.

Secondo il disposto della Carta, il Consiglio di sicurezza avrebbe potuto intraprendere direttamente azioni coercitive contro uno Stato responsabile di un atto di aggressione. A sua discrezione, il Consiglio avrebbe stabilito se impegnare in una determinata operazione le forze di tutti i membri delle Nazioni Unite o solo quelle di alcuni di essi. Subito dopo l’entrata in vigore della Carta, gli Stati avrebbero dovuto stipulare accordi ad hoc, in cui sarebbero stati indicati in dettaglio i contingenti che ciascuno Stato avrebbe messo a disposizione del Consiglio per intraprendere un’azione coercitiva. Per le misure militari più urgenti, i membri avrebbero dovuto tenere immediatamente a disposizione contingenti di forze aeree. Orbene gli accordi in questione non sono mai stati stipulati, con la conseguenza che le operazioni di polizia effettuate dalle Nazioni Unite hanno finito per assumere una fisionomia diversa da quella originariamente prevista. Né ha mai trovato applicazione la disposizione secondo cui, in attesa della conclusione degli accordi menzionati nell’articolo 43, i membri permanenti del Consiglio di sicurezza si sarebbero consultati tra loro e, all’occorrenza con altri membri delle Nazioni Unite, in vista di un’azione comune a favore dell’Organizzazioni delle Nazioni Unite, necessaria per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

Le operazioni per il mantenimento della pace

Le Nazioni Unite sono riuscite a istituire operazioni per il mantenimento della pace, divenute più numerose dopo la fine della guerra fredda. Le forze di mantenimento della pace hanno operato tanto nel quadro di conflitti armati internazionali quanto in quello di conflitti interni. Sono da aggiungere le operazioni connesse al processo di decolonizzazione, che hanno avuto come compito la temporanea amministrazione di territori.

Le operazioni di mantenimento della pace possono aver luogo nel contesto di un conflitto internazionale oppure nel contesto di un conflitto interno. In questo caso, le forze di pace possono aiutare il governo legittimo a mantenere la legge e l’ordine, garantire la distribuzione degli aiuti umanitari o, semplicemente, operare come forza di interposizione tra governo legittimo e fazioni avversarie.

Le operazioni per il mantenimento della pace delle Nazioni Unite sono effettuate sotto la direzione del Segretario generale, dietro apposita delega da parte del Consiglio di sicurezza. Al primo è affidato il compito di costituire la forza; rientra nella sua discrezionalità politica individuare gli Stati che intendono fornire volontariamente i contingenti componenti la forza. Le operazioni di mantenimento della pace fanno capo a un dipartimento ad hoc, istituito nell’ambito del Segretariato delle Nazioni Unite: il Dipartimento per le operazioni di peace-keeping. Un rappresentante speciale del Segretario Generale ha il compito di guidare le operazioni che sono ormai divenute multifunzionali: militari civili e di polizia.

Allo scopo di rendere meno occasionale e più stabile la partecipazione alle operazioni di peace-keeping è stato messo in opera il meccanismo degli Stand-by Arrangements.

Mediante questo meccanismo, gli Stati membri tengono a disposizioni dei contingenti addestrati per compiti di peace-keeping. I contingenti restano sotto comando nazionale prima di essere trasferiti sotto il comando delle Nazioni Unite e l’assegnazione alle Nazioni Unite comporta la stipulazione di un accordo ad hoc. Il Consiglio di Sicurezza e per esso il Segretario generale, può fare affidamento sulle forze stand-by, ma non può disporne fino a quando l’accordo tra Stato fornitore e Nazioni Unite non sia stipulato. Comunque, la decisione finale spetta sempre allo Stato fornitore e questi può negare l’invio del contingente.

Il Segretario generale ha tentato di razionalizzare le operazioni di mantenimento della pace in due documenti: l’Agenda per la pace e il suo supplemento. Secondo il Segretario generale, le operazioni di mantenimento della pace dovrebbero avere le seguenti tre caratteristiche:

• svolgersi con il consenso delle parti interessate;
• essere imparziali;
• non comportare l’uso della forza, tranne in legittima difesa.

Tale razionalizzazione urta con le necessità dettate dalla realtà delle relazioni internazionali.

Sono da annoverare, in questo contesto, altre misure quali l’invio di osservatori militari, sempre sotto la direzione del Segretario generale e dietro mandato del Consiglio. Si tratta di operazioni di modesta entità, sotto il profilo numerico del personale impegnato, volte generalmente a supervisionare il rispetto delle condizioni armistiziali dopo un conflitto armato. In questo quadro si collocano altresì le azioni di diplomazia preventiva, volte a rassicurare una o più parti interessate nel contesto di una situazione che potrebbe diventare pericolosa per la pace e la sicurezza internazionale.

Una missione di mantenimento della pace può svolgere le sue funzioni anche quando sono cessate le ostilità.

L’uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza

Gli articoli 43 e seguenti della Carta delle Nazioni Unite non sono stati attuati. Tuttavia, la raggiunta unanimità in seno al Consiglio ha consentito, almeno per un decennio dopo la fine della guerra fredda, l’adozione di delibere, non proprio ortodosse secondo le disposizioni della Carta, con cui i membri delle Nazioni Unite sono stati autorizzati ad usare la forza per conto dell’Organizzazione o su sua delega.

Il fondamento delle delibere autorizzative è da ricercare in una consuetudine particolare formatasi nell’ambito delle Nazioni Unite. Si tenga presente che il Consiglio può autorizzare gli Stati ad usare la forza, ma non può obbligarli a farlo.

Talvolta si è trattato di operazioni effettuate in sostituzione di operazione di peace-keeping o parallelamente ad azioni di peace-keeping. Ne costituiscono un esempio gli interventi in Somalia e nell’ex Jugoslavia.

Per garantire l’interdizione aerea nei cieli della Bosnia-Erzegovina, il Consiglio di Sicurezza autorizza gli Stati membri delle Nazioni Unite a prendere, a titolo nazionale o nel quadro di organizzazioni o accordi regionali, in pratica la NATO, tutte le misure necessarie nello spazio aereo della Bosnia-Erzegovina. Una risoluzione analoga è stata adottata per predisporre misure di protezione nei cieli della Croazia. Parimenti gli Stati membri delle Nazioni Unite sono autorizzati ad usare la forza aerea allo scopo di garantire l’integrità delle zone di sicurezza che erano state stabilite in alcune località della Bosnia-Erzegovina.

Altre volte l’intervento degli Stati membri viene autorizzato in attesa che sia costituita la forza di pace dell’Onu. E’ questo il caso dell’intervento in Ruanda.

Taluni degli esempi più recenti della prassi qui in esame riguardano la ex Jugoslavia. Gli Stati membri della NATO e altri Stati sono stati autorizzati ad istituire l’IFOR, una forza multinazionale sotto comando e controllo unificato allo scopo di supervisionare l’esecuzione dell’accordo di pace sull’ex Jugoslavia.

Trattandosi di delega delle funzioni del Consiglio agli Stati, questi dovrebbero operare nei limiti della delega o dell’autorizzazione ricevuta, anche sotto il profilo temporale. Ma la delega è stata intesa in maniera piuttosto elastica. Si tratta spesso di operazioni che non avvengono sotto il controllo strettamente politico, e tantomeno militare, del Consiglio di sicurezza, ma che malgrado ciò sono inquadrabili nel contesto della sicurezza collettiva, poiché perseguono i fini definiti dal Consiglio.

L’intervento in Libia da parte della NATO e di altri Stati, per porre fine alle operazione del governo al potere (Gheddafi) contro la popolazione civile nel tentativo di reprimere l’insurrezione, è un altro esempio di uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza. Sennonché le operazioni militari sono andate ben oltre a quanto autorizzato dalla risoluzione del Consiglio e si è trattato di un intervento volto al cambiamento di regime.

La liceità delle operazioni autorizzate o delegate dal Consiglio agli Stati membri è implicitamente riconosciuta dall’articolo 2 della Convenzione del 1994 sulla sicurezza del personale delle Nazioni Unite. Tale disposizione fa riferimento anche alle azioni coercitive autorizzate dal Consiglio di sicurezza.

Può il Consiglio di Sicurezza autorizzare ex post l’uso della forza? L’autorizzazione a posteriori sarebbe una sorta di sanatoria di un atto che sarebbe contrario alla Carta delle Nazioni Unite. Dal punto di vista logico non ci sarebbe nessun ostacolo. Se il Consiglio ha il potere di autorizzare, potrà anche regolarizzare a posteriori un’azione che avrebbe dovuto essere preventivamente autorizzata.

Da respingere è la tesi secondo cui il Consiglio di Sicurezza possa autorizzare implicitamente gli Stati a usare la forza. Condicio sine qua non per tale forma di autorizzazione è che il Consiglio abbia comunque qualificato la situazione come uno degli atti ricadenti nell’art. 39 della Carta: minaccia alla pace, rottura della pace o atto di aggressione. Ma è ovvio che la tesi della autorizzazione implicita si presta a non poche contestazioni. Spesso la tesi è stata invocata in casi in cui il Consiglio di sicurezza non si era proprio pronunciato.

Completamente diverso dai precedenti citati è il caso, della cui ortodossia statutaria non è da dubitare, in cui il Consiglio di Sicurezza raccomandi di intervenire in legittima difesa collettiva a favore del membro che sia stato aggredito. Ad esempio, con una risoluzione, il Consiglio raccomandò di intervenire a favore dell’Angola che era stato attaccato dal Sud Africa. Infatti, la legittima difesa, per poter essere esercitata, non necessita di autorizzazione alcuna.

Il problema della liceità delle operazioni per il mantenimento della pace intraprese al di fuori delle Nazioni Unite

L’istituzione di forze multinazionali di pace al di fuori delle Nazioni Unite è stata a suo tempo criticata dal Segretario Generale, il quale ha ricordato come il compito di mantenere la pace e la sicurezza internazionale spetti all’Organizzazione e in particolare al Consiglio di sicurezza.

Sotto il profilo giuridico, è da precisare come le operazioni per il mantenimento della pace, condotte al di fuori del sistema delle Nazioni Unite, siano, in linea di principio, lecite, purché abbiano luogo con il consenso del sovrano territoriale. Il consenso dell’avente diritto opera come causa di esclusione del fatto illecito. Le operazioni per il mantenimento della pace  condotte al di fuori delle Nazioni Unite non si differenziano molto, sotto il profilo formale, da quelle effettuate sotto l’egida dell’Organizzazione, menzionate precedentemente. Anche quest’ultime non sono vere e proprie azioni coercitive, essendo realizzate con il consenso del sovrano territoriale. Tuttavia, mentre le prime sono completamente svincolate dal controllo politico delle Nazioni Unite, le seconde si svolgono sotto il controllo e la direzione politica del Consiglio di sicurezza.

Diversi sono i termini del problema, qui in esame, se esaminati alla luce della politica delle Nazioni Unite. Operazioni per il mantenimento della pace, condotte al di fuori delle Nazioni Unite, mettono a nudo la crisi dell’Organizzazione per quanto riguarda il suo ruolo primario. Sarebbe però assurdo affermare che la crisi sia una conseguenza della conduzione di operazioni del tipo di quelle sopra elencate. Forze di mantenimento della pace, al di fuori delle Nazioni Unite, sono state create proprio per l’impossibilità di funzionamento, in determinati casi, delle Nazioni Unite. Queste possono istituire operazioni di mantenimento della pace solo quando ci sia sufficiente consenso tra i membri del Consiglio di sicurezza e il sovrano territoriale o tutte le parti  direttamente coinvolte nel conflitto abbiano espresso il loro consenso all’ingresso delle truppe straniere.

 Le organizzazioni regionali

L’articolo 52 della Carta delle Nazioni Unite salvaguarda le funzioni degli accordi o organizzazioni regionali nel campo del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Si tratta di accordi con un certo grado di istituzionalizzazione o, come più spesso accade, di vere e proprie organizzazioni internazionali, come l’OSCE. Per poter essere qualificata come regionale ai sensi del capitolo VIII della Carta, l’organizzazione deve avere dei requisiti:

• essere una organizzazione regionale, essere aperta cioè solo agli Stati di una determinata regione;
• avere competenza nel campo del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale;
• essere conforme, anche per quanto riguarda le attività esercitate, ai fini delle Nazioni Unite.

La qualifica di organizzazione regionale inquadrabile nel Capitolo VIII della Carta è tutt’altro che scontata nell’ottica dell’organizzazione interessata. Ad esempio la NATO, pur avendone i requisiti, rifiuta di essere qualificata come tale, per non dover essere subordinata alle disposizioni della Carta che richiedono uno stretto collegamento con le Nazioni Unite.

Le organizzazioni regionali possono funzionare come patto per l’organizzazione della legittima difesa collettiva. In tal caso, i membri fanno collettivamente quello che avrebbero potuto fare individualmente. L’autorizzazione del Consiglio non è necessaria.

Le organizzazioni regionali possono effettuare delle operazioni di peace-keeping. In tal caso, un’autorizzazione del Consiglio non sarebbe strettamente necessaria, ma può essere richiesta dall’atto istitutivo dell’organizzazione.

Infine, tali organizzazioni possono effettuare operazioni coercitive su delega o su autorizzazione del Consiglio di sicurezza. Nel primo caso, l’operazione è effettuata sotto la direzione del Consiglio; nel secondo caso, l’azione coercitiva deve essere autorizzata dal Consiglio. Non c’è nessun esplicito riferimento alla necessità che anche le operazioni autorizzate siano effettuate sotto la direzione del Consiglio. Quest’ultimo, nella risoluzione autorizzativa, può però porre delle condizioni, tra cui una stretta supervisione dell’operazione.

Fonte Link: ripetiamodiritto.com